Trước khi muốn kêu gọi nguồn vốn tư nhân vào đầu tư cảng hàng không, việc đầu tiên cần làm là phải sửa sai vụ cổ phần hóa ACV, quốc hữu hóa trở lại ACV, để gộp chung toàn bộ khu bay và khu hàng không dân dụng của tất cả các sân bay dưới sự quản lý chung của Nhà nước

Theo đó, tài sản sân bay là một khối chung bao gồm hai phần chính là khu bay (airside) và khu hàng không dân dụng (landside). Khu bay bao gồm các đường cất hạ cánh, các đường lăn, hệ thống sân đỗ máy bay, trung tâm kiểm soát không lưu, xưởng bảo dưỡng máy bay... Khu hàng không dân dụng bao gồm các nhà ga hành khách, nhà ga hàng hóa, khu thương mại dịch vụ sân bay, đường dẫn vào ra nhà ga hành khách, bãi đỗ ô tô…

Trước khi cổ phần hóa vào năm 2016, hai khu vực này đều nằm trong phần tài sản của ACV, đồng nghĩa với việc ACV chịu trách nhiệm đầu tư và quản lý tất cả các công trình thiết yếu của tất cả các cảng hàng không (trừ các công trình bảo đảm hoạt động bay do VATM đầu tư) như đường cất hạ cánh, đường lăn, sân đỗ, nhà ga hành khách và các công trình hạ tầng chung của CHK.

Đối với các cảng hàng không (CHK), nguồn thu chủ yếu là từ khai thác khu hàng không dân dụng, trong khi nguồn thu từ khu bay rất thấp, do đó ACV đã lấy nguồn thu từ khu hàng không dân dụng để bù đắp cho nguồn thu từ khu bay để đầu tư nâng cấp cải tạo các công trình khu bay và khu hàng không dân dụng như đường cất hạ cánh, đường lăn, sân đỗ, nhà ga hành khách… và các công trình hạ tầng chung của CHK.

Tuy nhiên sau khi cổ phần hóa, khu bay được tách ra khỏi tài sản của ACV nên ACV chỉ chịu trách nhiệm đầu tư sân đỗ, nhà ga hành khách… và các công trình hạ tầng chung của CHK, Bộ GTVT chịu trách nhiệm bố trí vốn đầu tư công trình khu bay như hệ thống đường cất hạ cánh, đường lăn...

Như vậy, ACV được khai thác và thu phí khu hàng không dân dụng, là phần “béo bở” đem lại siêu lợi nhuận cho ACV và các cổ đông tư nhân, cổ đông nước ngoài. Còn Nhà nước giữ lại khu bay, là phần "xương xẩu" không có lợi nhuận.

Trong bối cảnh ngân sách nhà nước hạn hẹp thì Nhà nước lại phải chịu thêm gánh nặng đầu tư nâng cấp hệ thống đường cất hạ cánh, đường lăn của các CHK đã xuống cấp, để doanh nghiệp cổ phần ACV khai thác và thu phí khu hàng không dân dụng. Mặt khác theo quy định thì ACV là doanh nghiệp cổ phần cũng không thể đầu tư vào tài sản của Nhà nước được.

Với tình hình hiện nay thì ACV tiếp tục duy trì độc quyền quản lý khai thác các sân bay và các cổ đông tư nhân, cổ đông nước ngoài ở ACV sẽ tiếp tục được hưởng siêu lợi nhuận, gây thiệt hại cho Nhà nước và bất công với các nhà đầu tư tiềm năng khác.

Do đó việc tách biệt khu bay ra khỏi tài sản của ACV khi cổ phần hóa đã phát sinh nhiều vấn đề như khu bay không được nâng cấp sửa chữa vì gặp khó khăn về kinh phí và cơ chế. Rõ ràng việc tách biệt tài sản khu bay khỏi sân bay là rất sai trái về nguyên tắc sở hữu và điều hành hoạt động sân bay.

Điều đáng chú ý là Thanh tra Chính phủ đã chỉ rõ rằng ACV không thuộc đối tượng cổ phần hóa. Và Chính sai phạm trong quá trình cổ phần hóa của doanh nghiệp này khiến nguyên Phó Thủ tướng Chính phủ Vũ Văn Ninh và nguyên Thứ trưởng Bộ GTVT Nguyễn Hồng Trường bị kỷ luật.

Cái sai trong việc cổ phần hóa ACV trước hết thể hiện ở chỗ ACV không thuộc đối tượng cổ phần hóa nhưng lại được đem cổ phần hóa. Cái sai thứ hai ở chỗ tách biệt khu bay ra khỏi tài sản của ACV khi cổ phần hóa.

Để sửa sai việc cổ phần hóa ACV, vào đầu tháng 9 năm 2019 Bộ GTVT kiến nghị Thủ tướng Chính phủ nghiên cứu, xem xét lộ trình mua lại cổ phần do các cổ đông ngoài Nhà nước nắm giữ khi cổ phần hóa ACV, để ACV là Doanh nghiệp Nhà nước, tạo điều kiện bảo đảm cao nhất về an ninh quốc phòng cho hoạt động hàng không. Thế nhưng việc chuyển ACV trở lại là doanh nghiệp Nhà nước đến nay vẫn chưa được thực hiện.

Nếu thực hiện như đúng dự thảo Đề án định hướng huy động nguồn vốn xã hội đầu tư kết cấu hạ tầng cảng hàng không mà Bộ GTVT đang xây dựng thì sẽ tiếp tục duy trì tình trạng này.

Do đó vấn đề quan trọng cần thực hiện trước tiên là chuyển ACV trở lại là công ty TNHH một hành viên do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ như thời gian từ 2012 đến 2016.

Hầu hết các sân bay lớn trên thế giới đều thuộc quyền sở hữu của Nhà nước, của các cơ quan chính quyền địa phương, vùng miền, hay quốc gia. Các cơ quan Nhà nước này có thể trực tiếp điều hành hoạt động sân bay hay thành lập các tổng công ty, các công ty sân bay để giao nhiệm vụ giám sát và điều hành hoạt động của sân bay. Đa số áp đảo (86%) của 4.300 sân bay thương mại trên thế giới hoàn toàn sở hữu công, chỉ một thiểu số 14% là hợp tác công - tư PPP (Public - Private Partnership).

Hợp tác công - tư trong lĩnh vực công cộng truyền thống nhằm mục đích gia tăng nguồn tài chính trong hoàn cảnh ngân sách hạn hẹp và nhằm bổ sung năng lực quản lý của doanh nghiệp tư nhân cho hoạt động hợp tác chung này.

Việc hợp tác công - tư này chủ yếu theo nguyên tắc cổ phần sở hữu chung toàn thể sân bay chứ không tách biệt ra từng loại hạng mục. Tư nhân góp vốn vào vốn chung của sân bay, theo đó có quyền lợi và nghĩa vụ tương ứng tỷ lệ góp vốn đó. Tư nhân có thể đầu tư cho từng loại hạng mục của sân bay để đóng góp vốn đó vào tài sản chung của sân bay và chiếm tỷ lệ tương ứng trong vốn sở hữu chung toàn thể sân bay.

Theo quy định của pháp luật đầu tư theo phướng thức PPP ở Việt Nam, việc thẩm định giá tài sản kết cấu hạ tầng (KCHT) các CHK tham gia dự án cần phải thực hiện. Trong Đề án Đề án định hướng huy động nguồn vốn xã hội đầu tư kết cấu hạ tầng cảng hàng không mà Bộ GTVT đang chủ trì xây dựng lại có đoạn: “Tuy nhiên do các CHK của Việt Nam được hình thành từ thời Pháp, Mỹ rồi được việt Nam nâng cấp, cải tạo nhiều lần từ những năm chiến tranh và từ năm 1975 nên việc thẩm định gí tài sản KCHT là khó khả thi.”

Thật ra bất cứ quá trình hình thành, nâng cấp và cải tạo các CHK của Việt Nam như thế nào thì việc thẩm định giá tài sản KCHT các CHK là cần thiết và khả thi. Có những phương pháp định lượng kinh tế để thẩm định giá tài sản, từ một bức danh họa đến lâu đài hay cả một thành phố.

Do đó cần định giá lại từng sân bay, toàn bộ khu bay và khu dân dụng và mọi thứ khác của sân bay, để cổ phần hóa và cho tư nhân đầu tư. Mỗi sân bay là một công ty con cổ phần hóa nhưng công ty mẹ - ACV phải là doanh nghiệp 100% vốn Nhà nước như trước đây.

Những sân bay sản lượng lớn có lãi thì có thể thực hiện cổ phần hóa cho từng sân bay, và tư nhân thấy có lợi mới tham gia. Khi đó, Nhà nước lấy vốn cổ phần hóa mà tư nhân tham gia ở các sân bay có lãi này để đầu tư cho sân bay lỗ về tài chính nhưng lợi về kinh tế xã hội, mà có nhu cầu sửa chữa, mở rộng hay xây dựng sân bay mới.

Bên cạnh đó, việc hợp tác công - tư trong đầu tư sân bay trên thế giới đều chủ yếu áp dụng nguyên tắc cổ phần trên giá trị toàn sân bay. Phải tính giá trị của toàn thể sân bay cần đầu tư và khi nhiều thành phần tham gia đầu tư thì Nhà nước chiếm bao nhiêu phần trăm, tư nhân chiếm bao nhiêu phần trăm, tính trên giá trị của toàn bộ sân bay đó. Toàn bộ chi phí làm khu bay và khu hàng không dân dụng đều tính vào đó hết và chia lãi cũng như lỗ trên tổng thể sân bay đó.

Hợp tác công - tư theo đúng nguyên tắc cổ phần này thì tư nhân không dại gì đầu tư vào sân bay nếu lỗ, trừ khi có những ý đồ khác như kinh doanh địa ốc, rửa tiền...

Vì thế không nên hô hào hợp tác công - tư để đầu tư sân bay mà trong đó Nhà nước lo hết phần khu bay, hạ tầng cơ sở, đất đai, giải tỏa mặt bằng... còn cho tư nhân đầu tư PPP nhà ga hành khách và kiếm lợi từ đó. Làm như vậy là sai nguyên tắc hợp tác công – tư PPP. Chưa kể, còn dễ xảy ra tình trạng lợi dụng quyền hạn, nhân danh PPP để cho người thân, sân sau đầu tư vào những phần có lợi nhất là nhà ga hành khách, nhà ga hàng hóa, khu thương mại dịch vụ sân bay, bãi đỗ ô tô... còn Nhà nước chịu lỗ nặng cho phần đầu tư khu bay.

Mặt khác cũng cần làm rõ phía sau đề xuất xây dựng sân bay mới có phải là một chiêu thức vẽ quy hoạch để làm tăng giá trị đất vùng đó hay không? Có hay không việc thổi giá đất lên cao nhằm phụ vụ cho nhóm lợi ích? Ngoài ra, cần lường trước khả năng nhà đầu tư đầu tư vào sân bay, sau này không có khách họ tuyên bố phá sản, chuyển mục đích sử dụng đất, biến sân bay thành khu đô thị để kinh doanh địa ốc

Đặc biệt vấn đề nằm ở chỗ việc huy động nguồn vốn xã hội đầu tư kết cấu hạ tầng cảng hàng không là một trong những giài pháp để thực hiện Quy hoạch tổng thể phát triển hệ thống cảng hàng không toàn quốc thời kỳ 2021-2030 của Bộ GTVT. Tuy nhiên Quy hoạch này có những sai lầm nghiêm trọng về dự báo nhu cầu sản lượng hàng không của các sân bay, về sự cần thiết của các sân bay mới, về năng suất thiết kế của các sân bay, về nhu cầu đất cho từng sân bay và về nhu cầu vốn đầu tư cho từng sân bay.

Trong Quy hoạch có những sai lầm về dự báo nhu cầu sản lượng của các sân bay như sau:

Dự báo nhu cầu vận tải hàng không của cả nước năm 2030 là 275,9 triệu HK, gấp 2,4 lần sản lượng hàng không cả nước năm 2019. Tỷ lệ tương ứng đó cho Vân Đồn là 25,8, cho Điện Biên là 15,8 và cho Cà Mau là 59,5. Đó là những con số cao hết sức bất thường mà không lý giải được khi so với tỷ lệ cao như 6,1 cho Đồng Hới, 5,8 cho Cần Thơ. Tỷ lệ tương ứng đó cho Tân Sơn Nhất là 1,2 và cho Đà Nẵng là 1,4. Khi tính gộp cho Tân Sơn Nhất cùng Long Thành thì tỷ lệ đó là 1,8 và khi tính gộp cho Đà Nẵng cùng Chu Lai thì tỷ lệ đó là 1,6.

Khi tính sản lượng (Hành khách) HK trên 100 dân tương ứng vùng địa lý của sân bay thì càng bộc lộ sai lầm về dự báo đó. Chẳng hạn theo dự báo thì năm 2030 sản lượng HK trên 100 dân của Vân Đồn là 421 gấp 3 lần của Cát Bi, trong khi khoảng cách từ Cát Bi đến thành phố du lịch Hạ Long chỉ 53 km bằng với khoảng cách từ Vân đồn đến Hạ Long. Sân bay Điện Biên có sản lượng HK trên 100 dân năm 2019 chưa tới 10 HK mà dự báo năm 2030 có 135 HK. Sân bay Cà Mau có sản lượng HK trên 100 dân năm 2019 chưa tới 3 HK mà dự báo năm 2030 có 165 HK. Sân bay Sa Pa không có sản lương năm 2019 mà dự báo năm 2030 có 455 HK trên 100 dân, đó là một con số rất lớn khó tin cho dù khách du lịch gia tăng khi có đường hàng không.

Năng suất thiết kế cho sân bay Vân Đồn là 5 triệu HK/năm, tuy thấp hơn con số dự báo nhu cầu nhưng cũng quá lớn so với sản lượng năm 2019 chỉ là 260 ngàn HK. Năng suất thiết kế cho sân bay Điện Biên là 2 triệu HK/năm, quá lớn so với sản lượng năm 2019 chỉ là 57 ngàn HK. Năng suất thiết kế cho sân bay Cà Mau là 1 triệu HK/năm, cũng quá lớn so với sản lượng năm 2019 chỉ là 37 ngàn HK. Năng suất thiết kế cho sân bay mới Sa Pa và Phan Thiết là 3 triệu HK/năm, cho Quảng Trị là 1 triệu HK/năm là quá lớn trong khi nhu cầu thực tế chắc chắn thấp hơn nhiều.

Năng suất thiết kế cho các sân bay năm 2030 căn cứ trên dự báo sai lầm đó nên cũng không thể tin cậy được. Nhu cầu về đường cất hạ cánh, nhà ga hành khách… về diện tích tướng ứng của sân bay cũng căn cứ trên năng suất thiết kế đó, rồi con số kinh phí đầu tư để nâng cấp, mở rộng sân bay hay để xây dựng sân bay mới được tính toán từ các kết quả đó nên cũng là những sai lầm dây chuyền như thế.

Với những sai lầm nghiêm trọng ở các trường hợp như thế thì dự báo nhu cầu và năng suất thiết kế cho tất cả các sân bay trên toàn quốc năm 2030 liệu có đáng tin cậy không và nhu cầu về đất cho sân bay cùng nhu cầu về vốn đầu tư có đáng tin cậy không? Liệu có nhà đầu tư tư nhân nào liều lĩnh tham gia đầu tư theo phương thức PPP vào các sân bay đó không?

Việc tính toán về nhu cầu, tiềm năng HK của sân bay rất quan trọng bởi nếu lượng HK ít quá thì làm sân bay sẽ bị lỗ nặng nhất là ngay cả khi nhu cầu có đáng kể thì phần lớn sân bay mới xây dựng vẫn lỗ. Theo thông tin được ACV công bố gần đây, trong số 21 sân bay do ACV quản lý và khai thác, không kể sân bay Vân Đồn, đến nay có 15 sân bay hoạt động có lãi, 6 sân bay còn lại vẫn lỗ, số lượng hành khách thấp hơn 600 ngàn HK năm 2019, cụ thể bao gồm Đồng Hới (540 ngàn HK), Côn Đảo (430 ngàn HK), Tuy Hòa (429 ngàn HK), Vân Đồn (260 ngàn HK), Điện Biên (57 ngàn HK), Cà Mau (37 ngàn HK), Rạch Giá (32 ngàn HK).

Việc lỗ đó còn là khi ACV không chịu trách nhiệm về chi phí đầu tư sửa chữa khu bay, chứ nếu tính chung hoạt động tài chính của toàn sân bay thì chỉ 4 sân bay đông khách nhất là Tân Sơn Nhất, Nội Bài, Đà Nẵng, Cam Ranh mới có lãi, 17 sân bay còn lại của ACV và sân bay Vân Đồn đều lỗ.

Nếu bây giờ làm thêm một sân bay nữa thì lại thêm một sân bay lỗ. Giả sử xây sân bay Ninh Bình thì chắc chắc sân bay mới này sẽ lỗ mà nó lấy bớt khách của sân bay Nội Bài thì không sao, nhưng lấy bớt khách của sân bay Thọ Xuân thì sân bay Thọ Xuân đã lỗ càng thêm lỗ.

Tương tự, nếu xây sân bay Quảng Trị, lượng khách ở sân bay Phú Bài và Đồng Hới sẽ bị giảm, Đồng Hới lỗ thêm, còn Phú Bài cũng bị lỗ, mà sân bay Quảng Trị chắc chắn lỗ.

Vậy tại sao phải thêm một sân bay để chính sân bay đó lỗ và làm cho sân bay kế cận bị lỗ thêm? Mà đã lỗ thì tư nhân dại gì đầu tư cho sân bay?

Như vậy muốn quyết định việc xây dựng một sân bay mới thì phải làm phương án về tài chính xem lỗ bao nhiêu. Còn như UBND tỉnh đó cho rằng tỉnh có nhiều tiềm năng, lợi thế để phát triển du lịch với truyền thống lịch sử - văn hóa, phong cảnh tự nhiên phong phú và đa dạng nên mang về nhiều lợi ích kinh tế xã hội thì cũng cần tính toán phân tích định lượng xem lợi ích đó có nhiều không có đáng giá không để chịu lỗ về tài chính, còn nếu lợi ích kinh tế xã hội không nhiều thì không nên làm sân bay.

Tác giả: PGS.TS Nguyễn Thiện Tống, nguyên Chủ nhiệm bộ môn Kỹ thuật hàng không, Đại học Bách khoa Tp. HCM.