Một trong những nguyên nhân chính yếu dẫn tới thực trạng này là do hệ thống pháp luật về khiếu kiện môi trường còn tồn tại nhiều lỗ hổng và bản thân công tác thực thi chính sách pháp luật trong lĩnh vực này cũng còn nhiều bất cập, khó khăn.
Khiếu kiện môi trường tiếp tục gia tăng
Quyền được sống trong một môi trường chất lượng là một quyền con người được ghi nhận trong nguyên tắc thứ nhất của Tuyên bố Stockholm 1972 và Hội nghị thượng đỉnh thế giới về môi trường và phát triển bền vững năm 1992 tại Rio de Janeiro năm 1992. Về phương diện quốc gia, các quyền lợi về tài sản, tính mạng và sức khỏe bị hành vi gây ô nhiễm môi trường xâm hại cũng đã được ghi nhận và bảo vệ bằng các quy định của Hiến pháp, Bộ Luật Dân sự và Luật Bảo vệ Môi trường.
Xét về lý thuyết thì quyền của người dân trong lĩnh vực môi trường là nghĩa vụ tương ứng của doanh nghiệp. Tuy nhiên, thực tiễn thực hiện pháp luật về môi trường ở Việt Nam cho thấy các quyền căn bản này đã không được tôn trọng và bảo vệ. Tình trạng vi phạm và coi thường pháp luật về bảo vệ môi trường tại các doanh nghiệp, đặc biệt là tại các khu công nghiệp đã trở nên báo động.
Có thể nói, việc gây ô nhiễm của các doanh nghiệp là nguyên nhân chính dẫn tới hàng loạt những vụ khiếu kiện, xung đột môi trường trong thời gian qua. Điển hình là vụ vi phạm của Công ty Vedan tại lưu vực sông Thị Vải gây ô nhiễm, thiệt hại lớn cho các hộ dân tại 3 tỉnh, thành: Đồng Nai, Bà Rịa – Vũng Tàu, TP Hồ Chí Minh (9/2008); vụ xả thải không qua xử lý của Nhà máy xử lý nước thải tập trung Sonadezi Long Thành tại Đồng Nai dẫn tới việc người dân kéo tới hồ chứa nước thải tập trung của nhà máy, dùng búa đập vỡ nắp cống, dùng đất đá lấp mương xả thải (8/2011); vụ xả thải có hóa chất độc hại như Chrome 6, mangan, sắt… với hàm lượng vượt quy định ra sông Ghẽ của Công ty Tung Kuang đặt tại huyện Cẩm Giàng, tỉnh Hải Dương (4/2011) cũng khiến người dân khu vực lân cận vô cùng bức xúc.
Ngoài những sự vụ tiêu biểu nêu trên còn có rất nhiều vụ việc doanh nghiệp gây ô nhiễm dẫn tới xung đột căng thẳng với người dân như vụ hàng trăm người dân vây kín, ngăn cản xe chở đầu vỏ tôm vào Công ty TNHH kỹ nghệ sinh hóa Quốc Thành – Việt Trung, Cà Mau (9/2008); hơn 200 người dân xã La Ngà tập trung ngoài trụ sở Công ty TNHH AB Mauri tại Đồng Nai phản đối tình trạng gây ô nhiễm do xả thải (6/2009)…; và gần đây nhất là vụ xả thải gây ô nhiễm của Nhà máy sản xuất proniken thuộc Công ty TNHH MTV Trường Khánh dẫn tới việc các hộ dân của huyện Kinh Môn lập “chiến lũy” bao vây nhà máy (6/2013).
Người dân xã Duy Tân, huyện Kinh Môn, tỉnh Hải Dương tụ tập phản đối Công ty TNHH MTV Thương mại Trường Khánh sản xuất pro niken trái phép, gây ô nhiễm môi trường (Ảnh: Nông nghiệp Việt Nam)
Những lỗ hổng về mặt pháp lý
Từ những sự vụ khiếu kiện, xung đột môi trường nêu trên, có thể nhận thấy, hệ thống pháp luật về cơ chế giải quyết xung đột, tranh chấp môi trường còn tồn tại rất nhiều lỗ hổng đáng quan ngại.
Trước tiên là những bất cập trong quy trình nộp đơn khiếu kiện và nguy cơ người dân mất quyền khởi kiện ra Tòa án. Cụ thể, do không có những hướng dẫn chi tiết về quy trình và thẩm quyền tiếp nhận đơn khiếu kiện nên các hộ dân bị thiệt hại do ô nhiễm gửi đơn khiếu kiện đến rất nhiều nơi khác nhau như: Ủy ban nhân dân cấp xã, huyện, tỉnh; Sở Tài nguyên và Môi trường; các hội, tổ chức đoàn thể…, thậm chí bản thân doanh nghiệp gây ô nhiễm. Khi không nhận được phản hồi từ một trong số các đơn vị này hoặc việc khiếu kiện không được giải quyết thỏa đáng thì người dân sẽ lựa chọn phương án tụ tập đông người để gây sức ép, phản đối doanh nghiệp.
Đối với vụ việc Nhà máy xử lý nước thải tập trung của Sonadezi Long Thành gây ô nhiễm và nhiều sự vụ tương tự, đơn khiếu kiện của người dân đã không được Ủy ban nhân dân xã trực tiếp tiếp nhận mà được chuyển lòng vòng qua nhiều đầu mối, hệ quả là đơn thư của một số hộ bị thất lạc hoặc không được chuyển đi kịp thời. Điều này tiềm ẩn nguy cơ quyền khởi kiện ra Tòa của người dân sẽ không thể thực hiện do hết thời hiệu khởi kiện.
Cụ thể, theo quy định tại Điều 607 Bộ luật Dân sự 2005, thời hiệu khởi kiện yêu cầu bồi thường thiệt hại là 02 năm kể từ ngày quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, pháp nhân, chủ thể khác bị xâm phạm. Tuy nhiên, các hành vi gây ô nhiễm thường kéo dài, khó phát hiện và người dân phải mất một thời gian khá dài để thực hiện khiếu kiện tại các cấp chính quyền trước khi khởi kiện ra Tòa án.
Nghiên cứu các quy định về thời hiệu kiện về môi trường ở các nước Châu Âu cho thấy, pháp luật thường quy định một thời hiệu kiện tương đối dài để bảo vệ quyền lợi của bên bị tổn hại. Đơn cử như Điều L.152-1 Luật Môi trường của Pháp quy định thời hiệu 30 năm đối với “nghĩa vụ tài chính liên quan tới những thiệt hại gây ra đối với môi trường bởi các thiết bị, công trình và các hoạt động điều chỉnh bởi luật này…”. Thời hạn này được áp đặt nhằm tuân thủ các quy định tại Chỉ thị 2004/35/CE của Nghị viện Châu Âu.
Điểm bất cập thứ hai liên quan đến trách nhiệm cơ quan có quyền khởi kiện vụ án dân sự.
Theo quy định tại Điều 56 và Điều 162 Bộ luật Tố tụng dân sự sửa đổi năm 2011, “cơ quan, tổ chức trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có quyền khởi kiện vụ án dân sự để yêu cầu Toà án bảo vệ lợi ích công cộng, lợi ích của Nhà nước thuộc lĩnh vực mình phụ trách” với tư cách là nguyên đơn. Tuy nhiên, theo hướng dẫn của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao tại Nghị quyết 02 ngày 12/5/2006 (được thay thế bằng Nghị quyết số 05 ngày 03/12/2012) thì “cơ quan Tài nguyên và Môi trường có quyền khởi kiện vụ án dân sự để yêu cầu Toà án buộc cá nhân, cơ quan, tổ chức có hành vi gây ô nhiễm môi trường phải bồi thường thiệt hại, khắc phục sự cố gây ô nhiễm môi trường công cộng”.
Vấn đề đặt ra là cần phải xác định cơ quan tài nguyên và môi trường là cơ quan nào: Sở Tài nguyên và Môi trường hay Bộ Tài nguyên và Môi trường. Nếu xét về phương diện quản lý nhà nước thì cơ quan có những nhiệm vụ, quyền hạn trong việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước về môi trường, bao gồm Bộ Tài nguyên và Môi trường, Ủy ban nhân dân các cấp chứ không phải Sở Tài nguyên và Môi trường. Ngoài ra, như thế nào là tổ chức có nhiệm vụ, quyền hạn trong việc bảo vệ môi trường hiện nay cũng chưa được làm rõ. Do vậy, không có cơ sở pháp lý để xác định các hội như Hội nông dân, Hội bảo tồn sinh vật biển, Hội Khoa học kỹ thuật bảo vệ thực vật, Hội bảo vệ thiên nhiên và môi trường Việt Nam… là các tổ chức có quyền khởi kiện vì lợi ích công cộng thuộc lĩnh vực mình phụ trách hay không.
Thứ ba, xét theo Điều 122 Luật Bảo vệ môi trường 2005, đối với những vụ tranh chấp môi trường, Ủy ban nhân dân xã chỉ có thẩm quyền hòa giải tranh chấp còn thẩm quyền giải quyết tranh chấp thì tùy trường hợp thuộc thẩm quyền của Ủy ban nhân dân cấp huyện hoặc cấp tỉnh. Tuy nhiên, thành phần, thủ tục hòa giải và giá trị pháp lý của việc hòa giải chưa được pháp luật quy định cụ thể. Do vậy, chưa có đủ cơ sở pháp lý để xác định chủ thể có thẩm quyền tiến hành hòa giải cũng như giá trị pháp lý của văn bản ghi nhận kết quả hòa giải giữa các bên về việc bồi thường do chính quyền xã lập. Ngoài ra, việc hòa giải tiền tố tụng đối với các tranh chấp về môi trường có phải là một điều kiện bắt buộc trước khi khởi kiện ra Tòa hay không vẫn còn là câu hỏi bỏ ngỏ!
Thứ tư, Điều 122 Luật Bảo vệ môi trường 2005 quy định Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp tỉnh có thẩm quyền giải quyết tranh chấp, tuy nhiên quy trình, thủ tục giải quyết tranh chấp, giới hạn thẩm quyền giải quyết đến đâu cũng không được pháp luật quy định rõ ràng. Xét về bản chất thì chính quyền địa phương với tư cách là cơ quan hành chính chỉ dừng ở việc xử phạt, buộc phục hồi môi trường, tạm đình chỉ hoặc cấm doanh nghiệp hoạt động. Song, trên thực tế trong các vụ việc như Vedan, Sonadezi thì Tổng cục Môi trường, Sở Tài nguyên và Môi trường Đồng Nai, Viện Môi trường và Tài nguyên lại cùng phối hợp điều tra, khảo sát và hỗ trợ các hộ dân đánh giá thiệt hại; UBND tỉnh Đồng Nai, Bà Rịa – Vũng Tàu và TP. Hồ Chí Minh cũng đã có văn bản yêu cầu doanh nghiệp bồi thường cho các hộ dân bị thiệt hại.
Có thể nhận thấy các hoạt động này có nhiều nét tương đồng với vai trò của Ủy ban điều phối tranh chấp môi trường theo pháp luật Nhật Bản và Hàn Quốc. Tuy nhiên, theo pháp luật Việt Nam, thành phần của các Ban giải quyết tranh chấp gồm những ai, có đại diện các cơ quan chuyên môn không cũng không được quy định cụ thể. Hiện tất cả các tranh chấp mới đang được giải quyết bằng cơ chế hành chính, các quyết định hành chính. Trong khi bản chất tranh chấp môi trường là tranh chấp dân sự giữa người dân và doanh nghiệp, do đó các cơ quan hành chính mới chỉ giải quyết các tranh chấp môi trường như là giải quyết các vụ xung đột gây mất an ninh địa phương chứ không phải giải quyết triệt để quyền lợi dân sự của các bên có tranh chấp.
Thứ năm, theo pháp luật hiện hành thì tranh chấp về bồi thường là một dạng của tranh chấp bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng nên người bị thiệt hại có thể khởi kiện tại Tòa án nơi mình cư trú, làm việc, có trụ sở hoặc tại Tòa án nơi bị đơn có trụ sở, nơi xảy ra việc gây thiệt hại. Tuy nhiên, từ thực tiễn của vụ Vedan, Sonadezi… cho thấy ô nhiễm môi trường có thể gây thiệt hại cho nhiều hộ gia đình sống ở các địa phương khác nhau với tính chất phức tạp, giá trị tranh chấp lớn và việc khiếu kiện không chỉ liên quan tới chủ thể khởi kiện là các hộ gia đình mà còn liên quan tới các cơ quan, tổ chức khởi kiện để bảo vệ môi trường công cộng. Do vậy, các qui định hiện hành về thẩm quyền và nhập tách vụ án tại các điều từ Điều 35 đến Điều 38 và Điều 163 Bộ luật Tố tụng dân sự sửa đổi 2011 dường như không còn phù hợp, dẫn tới sự lúng túng của các Tòa án khi thụ lý và giải quyết các tranh chấp môi trường trên thực tế.
Thứ sáu, do pháp luật hiện hành thiếu cơ chế ghi nhận kết quả thỏa thuận về bồi thường giữa đại diện các hộ dân và doanh nghiệp gây ô nhiễm thông qua con đường tư pháp (Tòa án) nên không có cơ sở cho việc cưỡng chế thi hành thỏa thuận trong trường hợp một bên không thi hành thỏa thuận cam kết. Nghiên cứu vụ việc của Sonadezi Long Thành cho thấy, sau khi đạt được thỏa thuận, ban đầu doanh nghiệp chưa thực hiện ngay việc chi trả theo cam kết dẫn tới những bức xúc càng lớn trong các hộ dân. Thậm chí, khi Sonadezi Long Thành đã tiến hành chi trả nhưng vẫn còn hàng chục hộ dân tiếp tục khiếu kiện.
Ngoài những lỗ hổng về mặt pháp lý, công tác thực thi chính sách về tranh chấp môi trường cũng tồn tại không ít bất cập. Đầu tiên là bất cập trong việc thiếu minh bạch khi tiếp nhận và giải quyết các sự vụ tranh chấp. Điều này đôi khi dẫn tới những phản ứng tiêu cực, thậm chí quá khích của người dân theo kiểu “tự đòi công lý”.
Bên cạnh đó, sự vào cuộc của chính quyền cơ sở cũng chưa thực sự đủ mạnh và kiên quyết để có thể bảo vệ quyền lợi chính đáng của người dân ngay từ khi phát hiện hành vi gây ô nhiễm. Và mọi việc chỉ được tạm giải quyết khi người dân gây áp lực thông qua việc biểu tình, tụ tập đông người hoặc ngăn chặn hoạt động của nhà máy, xí nghiệp gây ô nhiễm. Điều này vô hình chung đẩy người dân vào tình thế “buộc phải gây xung đột”, buộc phải gây áp lực nhằm đòi hỏi quyền lợi chính đáng của mình.
Thêm điểm đáng lưu ý là hành vi vi phạm gây ô nhiễm môi trường thường kéo dài trong nhiều năm nhưng người dân không có đủ điều kiện để phát hiện và chứng minh thiệt hại họ đã và đang phải gánh chịu. Do đó, việc xác định hành vi vi phạm về môi trường đòi hỏi cần có sự trợ giúp tích cực từ phía chính quyền và các cơ quan chức năng.
Giải pháp đề xuất
Để giải quyết những bất cập nêu trên, trước tiên cần có những hướng dẫn cụ thể về mẫu đơn, quy trình gửi đơn và cơ quan tiếp nhận, xử lý đơn khiếu kiện; đồng thời nêu rõ cơ quan nhà nước, tổ chức về tài nguyên và môi trường nào có nghĩa vụ khởi kiện đòi bồi thường thiệt hại đối với môi trường tự nhiên.
Quyền tiếp cận công lý của bên bị thiệt hại cũng sẽ được bảo đảm hơn nếu như thời hiệu khởi kiện được quy định với mức thời gian phù hợp.
Ngoài ra, với bản tính dĩ hòa vi quý của người Việt thì việc đề cao hòa giải trong giải quyết tranh chấp môi trường là một giải pháp có hiệu quả, phù hợp với truyền thống dân tộc. Do vậy, cần nghiên cứu chuyển giao nhiệm vụ này cho một thiết chế trung gian hòa giải độc lập đi kèm với những hướng dẫn cụ thể về thành phần, thủ tục và hiệu lực của việc hòa giải.
Mặt khác, để bảo đảm hiệu quả của việc thi hành cam kết, cần thiết lập cơ chế ghi nhận kết quả thỏa thuận bồi thường bằng thủ tục tư pháp nhằm giải quyết dứt điểm tranh chấp, tạo cơ sở pháp lý cho bên có quyền lợi có thể yêu cầu Cơ quan thi hành án dân sự hoặc Thừa phát lại áp dụng các biện pháp cưỡng chế cần thiết để thi hành thỏa thuận đã được Tòa án ghi nhận.
Song song với những giải pháp trên, để giúp người bị thiệt hại có đủ điều kiện chứng minh các thiệt hại mà họ đã và đang phải gánh chịu do ô nhiễm môi trường gây ra khi thực hiện quyền khởi kiện trước Tòa án, cần phải có những quy định theo hướng cơ quan nhà nước có thẩm quyền quản lý môi trường phải là bên có thẩm quyền và nghĩa vụ xác định thiệt hại gây ra đối với môi trường tự nhiên, từ đó làm cơ sở để xác định thiệt hại đối với tính mạng, sức khoẻ và tài sản của người dân. Đặc biệt, phải có hệ thống quan trắc, đánh giá, đo đạc để thu thập các số liệu, chứng cứ phục vụ cho việc xác định thiệt hại do ô nhiễm môi trường gây ra tại địa phương, đồng thời áp dụng chế định giám định độc lập để đánh giá mức độ thiệt hại, mối quan hệ nhân quả giữa hành vi vi phạm pháp luật về môi trường và thiệt hại xảy ra.
Về lâu dài, cần sớm thành lập Tòa chuyên trách về môi trường trực thuộc Tòa án cấp tỉnh ở những nơi có khu công nghiệp và các Thẩm phán chuyên trách về môi trường nhằm giải quyết có hiệu quả và triệt để các sự vụ ô nhiễm môi trường trên diện rộng có thể gây thiệt hại cho nhiều hộ dân sống ở các địa phương khác nhau.
Việc minh bạch hóa thẩm quyền hành chính, dân sự và tư pháp trong việc giải quyết tranh chấp môi trường cũng là việc làm cần thiết. Do vậy, việc nghiên cứu kinh nghiệm của các nước để thiết lập một thiết chế tương tự như Ủy ban điều phối tranh chấp môi trường với những quyền hạn cụ thể sẽ góp phần giải quyết kịp thời và hiệu quả hơn các khiếu kiện môi trường ở Việt Nam.
Thêm vào đó, cần tăng cường sự minh bạch trong công tác tiếp nhận, giải quyết khiếu kiện môi trường nhằm hạn chế tối đa những phản ứng tiêu cực từ phía người dân, đồng thời giúp đẩy nhanh quá trình hòa giải, giải quyết vụ việc. Đặc biệt, cần quy định cụ thể vai trò của các bên liên quan, trong đó có các cấp chính quyền cơ sở nhằm tạo ràng buộc pháp lý hối thúc các đơn vị này vào cuộc thực sự trong những vụ khiếu kiện môi trường.
TS. Trần Anh Tuấn, trưởng Bộ môn Luật Tố tụng Dân sự, Khoa Pháp luật Dân sự, Đại học Luật Hà Nội
Theo Diễn đàn Đầu tư
